理念轉換和民事檢察制度的改革與完善

               ——強化法律監督，維護公平正義

 

摘要：檢察權的性質是民事檢察制度的基石，從檢察權的法律監督屬性出發，民事檢察制度應該進一步發展完善。較之我國民事檢察權，英美法系和大陸法系的民事檢察權都較為廣泛，多數國家均賦予了檢察機關代表國家和社會公共利益提起和參與民事訴訟的權利。面對我國民事檢察制度發展面臨的困境，借鑒他國經驗，我們應該構建一個完整的民事檢察監督體系，它包括：民事公訴、民事參訴、民事抗訴、檢察建議和糾正違法通知五大方式。同時，應該正視檢法沖突，轉換理念，通過規范訴權、檢察權與審判權的權限，建立三權和諧運行的法治空間。

關鍵詞：民事檢察制度   檢察權  法律監督  民事訴訟  

 

    作為司法救濟的重要途徑之———民事檢察制度在及時化解社會矛盾，保障當事人合法權益，維護公平正義，提升檢察機關威信，構筑和諧社會上具有重要意義。但是，隨著民生訴求的日益凸顯，我國民事檢察制度存在的問題逐漸暴露，基于此本文欲圖探討民事檢察制度的改革與完善，以求將這事關百姓權益、事關公平正義、事關黨心民心的工作做得更好。

    一、民事檢察制度的基石——檢察權的性質

    欲全面考察民事檢察制度，則需先行考察檢察權的屬性，因為，對檢察權的不同定性將對民事檢察制度的發展甚至存廢產生重要影響。

(一)關于檢察權性質的論爭

   關于檢察權的性質，我國學術界大致有四種觀點[ 參見：譚世貴：《中國司法改革研究》[M]，法律出版社2000年版，第310一311頁；

       謝鵬程：《論檢察權的性質》[J]，《法學》2000年第2期，第24頁；

       龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》[J]，《法學》1999年第10期，第12頁。]:

   1、行政權說

持此觀點者認為：檢察機關是行政機關，檢察權是一種行政權[ 參見：劉立憲主編：《司法改革熱點問題》[M]，中國人民公安大學出版社2000年版，第77一78頁；

       譚世貴：《中國司法改革研究》[M]，法律出版社2000年版，第310一311頁；

       謝鵬程：《論檢察權的性質》[J]，《法學》2000年第2期，第24頁。]。如徐靜村教授認為，檢察機關作為國家的公訴機關，檢察權就是公訴權，對公訴權的解釋不應再作延伸[ 徐靜村：《二十一世紀中國刑事程序改革展望》[J]，《中山大學法律評論》2001年第l卷，第5頁。]。而公訴權的主動性、非中立性、命令執行性及不具有終結性的特點，與國家行政權的基本特征吻合，它實質上是行政權的一部分[ 參見：徐顯明：《司法改革二十題》[J]，《法學》1999年第9期，第36頁；#p#分頁標題#e#

       郝銀鐘：《檢察權質疑》[J]，《中國人民大學學報》1999年第3期，第21頁。]。

    2、司法權說

    持此觀點者認為：檢察機關是司法機關，檢察權是一種司法權。如陳光中教授認為，根據我國憲法框架和實際情況，我國檢察機關應定位為司法機關，而檢察權在性質上歸屬司法權[ 劉立憲主編：《司法改革熱點問題》[M]，中國人民公安大學出版社2000年版，第78頁]。

3、雙重屬性說

持此觀點者認為：檢察機關具有司法機關和行政機關雙重屬性。如龍宗智教授認為，結合我國司法實踐，檢察權和檢察官兼具司法和行政的雙重屬性：所謂司法性主要指兩點，一是獨立判斷和裁決，二是以適用法律為目的；所謂行政性則主要體現在上命下從的縱向關系，以及追求行為本身的目的，只是將法律當作行為的框架[ 龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》[J]，《法學》1999年第10期，第12頁。]。

4、法律監督權說

持此觀點者認為：無論從憲法和法律的明文規定看，還是從社會主義法制的理論與實踐來講，我國檢察機關的性質都只能是國家的法律監督機關。如王桂五教授認為，從我國檢察制度的性質和特征看，檢察權的法律監督屬性是研究檢察制度的基本出發點[ 王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》[M]，法律出版社1991年版，第130頁。]。

（二）憲政視野下的檢察權：法律監督權

筆者認為，在司法改革中，檢察權如何定性及檢察機關如何定位，這是迫切需要明確的重大課題，因為任何缺乏理論支持和指引的司法改革勢必是非理性的、盲目的，其結果也必將無助于充分發揮檢察權的積極效應。前述各位法學者的理論觀點對改革無疑均具有積極的啟迪意義。但是，就中國國情而言，司法改革無疑是中國政治體制改革的一個重要組成部分，是中國政治發展和社會進步必須逾越的鴻溝。正如美國著名學者帕森斯所言：“實施機構本身在嚴格的意義上不是法律系統的一部分，而是政治組織的一部分，就是說，實施法律是政治的功能。”[ [美]帕森斯：《現代社會的結構與過程》[M]，梁向陽譯，光明日報出版社1988年版，第155頁。]換言之，對司法改革的理論構建，可能更需要我們從中國憲政制度所確定的政治體制的宏觀視野去思考，否則，其理論結論很難以提供改革所需之理論支撐和實踐基礎。

其實，不管是訴訟法學者眼中的檢察機關是一個公訴機關，應縮小檢察權；還是法理學者眼中的檢察機關是一個法律監督機關，應擴大檢察權[ 張智輝等：《現代檢察制度的法理基礎一一關于當前檢察理論研究學術動態的對話》[J]，《國家檢察官學院學報》 2002年第4期，第10頁。]；終究無非就是理論構建角度和方法論的差異而致使結論不同而已。而在司法改革中，真正要做到能將理論用于指導實踐，則中國的政治體制及國情是理論研究中不可回避的切入點。對此，高銘暄教授指出：“現在，我們實行的政治制度仍然是人民代表大會制度，這一制度不僅沒有弱化的趨勢，而且還強調必須加強，那么作為人民代表大會制度核心內容的‘一府兩院’的政治體制只能強化，而不能削弱，現在有的人提出解散檢察院或者弱化檢察權，這與我國的憲法和憲法規定的國家政治體制都是背離的。”[ 劉立憲主編：《司法改革熱點問題》[M]，中國人民公安大學出版社2000年版，第57頁。]#p#分頁標題#e#

因此，作為上層建筑組成部分的檢察制度必須以一國的根本政治制度為基礎，而人民代表大會制是我國根本政治制度，根據《憲法》第3條規定:“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這一規定表明國家行政機關、審判機關和檢察機關由人民代表大會即國家權力機關產生并受其監督，同時行政機關、審判機關和檢察機關三者之間又有相對的獨立性。同時，《憲法》第129條明確規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關”。在我國議行合一的人民代表大會制度下，設立一個專司法律監督的機構——人民檢察院，由它來相對獨立地履行法律監督職責，有利于防止權力濫用，亦符合現代法治精神。

綜上所論，筆者認為，民事檢察制度是有中國特色的社會主義檢察制度的重要組成部分，它是與我國現行憲政制度下的司法獨立相適應的一項重要的法律監督制度。同時，在當前存在著大量的枉法裁判、裁判不公等司法腐敗現象的嚴重現實下，民事檢察制度的存在有著堅實的客觀基礎，其對遏制司法腐敗及維護公平正義有著不可替代的作用。對于這樣一項有中國特色的、有生命力的法律監督制度，理應通過立法予以強化和完善，這是植根于我國國情而做出的理性選擇。

民事訴訟中檢察權角色的比較考察

    下文筆者將研究英美法系和大陸法系主要國家的民事檢察制度，審視其檢察權在民事訴訟中的角色，并在此基礎上探討其對完善我國民事檢察制度可能具有的借鑒意義。

   （一）英美法系

1、英國民事檢察制度的主要內容

為捍衛皇室利益和國家公共利益，英國法律規定檢察權得以介入以下類型的民事訴訟[ 李忠芳、王開制著：《民事檢察學》[M]，中國檢察出版社1996年版，第33一35頁。]：（1）涉及皇室權益的民事案件；（2）告發訴訟案件[ 系指請求制止妨礙公共權利，強制履行公共義務或者排除公共損害行為等涉及公共利益的案件。]；（3）確認婚生子女和非婚生子女身份的案件；（4）纏訟案件[ 系指如果檢察長認為一方當事人屬于無理纏訟，可以向法院提出申請，由法院予以確認的案件。]。同時，在民事訴訟中，總檢察長享有依職權起訴的權利；要求會審和選擇審判地點的權利；在訴訟過程中使高等法院分院接受審理或打破順序審理的權利；在任何由總檢察長或副總檢察長本人提起的訴訟中，有最后發言權[ [英]里約翰·愛得華茲著：《皇家檢察官》[M]，周美德等譯，中國檢察出版社1991年版，第236、241、244頁。

]。

    由此可見，在英國，總檢察長作為公共利益的總體保護人，其責任的重要性不次于他作為實施刑法的國家主要代理人。其具有多種身份：既是總檢察長，又是政府及皇室的法律顧問，同時還是公眾利益的代表，在部分民事訴訟中作為一方當事人參與訴訟。#p#分頁標題#e#

     2、美國民事檢察制度的主要內容

根據《美國法典》第28卷第547條的規定，檢察機關在以下幾種情況下參與民事訴訟：（1）民事案件涉及到聯邦利益時，檢察官可以提起訴訟為聯邦政府辯護；（2）在稅收方面，如納稅人對稅務機關、關稅官員提起的有關征稅或追繳超額稅款的訴訟，以及稅務官員對納稅人違反稅法(如偷、漏稅)的行為提起追繳稅款及罰款的訴訟中，檢察官可出庭為稅務官員辯護，在后一種情形下，檢察官還可以提起訴訟；（3）在因聯邦政府征用土地而引起的民事訴訟中，檢察官可以提起訴訟，并出席法庭為聯邦利益辯護；（4）在有關利用欺詐手段獲取撫恤金、養老金的案件中，檢察官代表聯邦提起追索賠償的訴訟；（5）在有關政府確認土地所有權的民事訴訟中，檢察官可以代表政府參與訴訟；（6）檢察官有權對所有因違反反托拉斯法而引起的爭議提起訴訟；（7）在涉及“國民銀行法”的糾紛中，如與聯邦利益有關或牽涉聯邦官員，檢察官有權提起并參加訴訟[ 李忠芳、王開制著：《民事檢察學》[M]，中國檢察出版社1996年版，第36頁。]。

由于美國檢察機關實行的是“三級雙軌制”[“三級”是指美國的檢察機關建立在聯邦、州和市鎮這三個政府級別上，“雙軌”是指它分為聯邦檢察系統和地方檢察系統，二者平行，互不干擾，檢察機關之間沒有隸屬關系，都是互相獨立的。]，所以，不同檢察機關代表不同角色。在聯邦檢察系統，聯邦檢察官是聯邦政府的代表，檢察長的重要職責之一是依據需要和請求，代表美國政府進行法律訴訟，給總統和其他政府部門提供法律建議和意見。大檢察官在美國聯邦最高法院負責提起和監督訴訟，聯邦檢察官在聯邦總檢察長的領導下，在民事訴訟案件中代表美國政府的利益起訴或應訴[ 鄭人豪：《美國的檢察制度》(之一)[J]，《當代檢察官》2002年第5期，第41、42頁。]。而州檢察長則在州最高法院任何涉及到州政府的訴訟中，代表州政府的利益參加訴訟。

綜上所述，英美法系國家檢察機關在民事訴訟中主要是作為國家和公共利益的代表，充當訴訟一方當事人，扮演著公訴機關的角色，它與其它訴訟主體并無實質上的差別。

大陸法系

法國民事檢察制度的主要內容

最早將檢察機關對民事訴訟的介入制度化的國家是法國[ 任允正、劉兆興：《司法制度比較研究》[M]，中國社會科學出版社1996年版，第31頁。]，至今，凡是涉及到國家、社會公共利益及公民重大利益的民事活動，檢察官均參與其中，以充分維護國家和社會公共利益及特定的、需要國家提供特別保護的公民的利益[ 楊立新：《民事行政檢察教程》[M]，法律出版社2002年版，第27頁。]。根據《法國新民事訴訟法典》和《法國民法典》規定[ 《法國新民事訴訟法典》和《法國民法典》[M]，羅結珍譯，中國法制出版社1999年版（下同）。]，法國檢察院作為國家和公共利益的代表，行使以下職權:（1）檢察院作為主當事人行使民事起訴權[ 《法國新民事訴訟法典》第13編“檢察院”中第422條、423條作出原則性規定:“在法律有特別規定之情形，檢察院依職權進行訴訟。”“除法律有特別規定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟。” 檢察院行使民事起訴權的具體情況則分散地規定在《法國新民事訴訟法典》和《法國民法典》有關條文中。]；（2）檢察院作為從當事人行使民事參訴權[ 《法國新民事訴訟法典》第424條、425條規定，以下案件法院在處理前，應當通報檢察院：涉及親子關系、未成年人監護安排、成年人監護的設置與變更的案件；先行中止追訴程序、集體核查負債程序、個人破產程序或其他制裁；涉及法人時，裁判清理或財產清算程序，裁判清算與裁判重整程序以及有關公司負責人金錢性責任的案件；其他法律規定檢察院應當提出意見的所有案件。此外，第426條規定，檢察院可以了解其認為應當參加訴訟的其他案件。]；（3）檢察院行使訴訟監督權[ 《法國新民事訴訟法典》第365條規定，最高司法法院總檢察長可以公共安全原因，要求移送案件管轄。第600條規定，對于旨在請求撤銷已經發生既判力的判決，以期在法律上與事實上重新作出裁判的再審申請應當報送檢察院 。]。#p#分頁標題#e#

由此可見，在法國，檢察機關作為國家和社會公共利益的代表而介入民事訴訟。值得一提的是，法國檢察機關在民事訴訟中的職權，不僅規定在《法國民事訴訟法典》中，更重要的內容規定在《法國民法典》中，這種將檢察機關介入民事訴訟既作程序也作實體加以規定的做法，非常具有啟迪意義。

德國民事檢察制度的主要內容

     在德國，檢察機關作為國家和社會公共利益的代表，可對涉及國家和社會公共利益的重大案件提起民事訴訟，同時，又作為司法活動中法律實施的監督者，對法院的審判活動進行監督。但是，檢察機關介入民事訴訟的范圍和種類受到較大限制，僅對于涉及國家和社會公共利益的重大案件，檢察官具有廣泛的參與權。

德國檢察機關參與民事訴訟的方式有兩種：一是作為公益代表人直接提起訴訟，將某些侵害國家、社會公益和公民重要權益的民事案件直接提交法院，請求裁決；二是參與訴訟，檢察官根據法律授權，對認為需要參與的民事案件，作為訴訟活動參與者介入。訴訟中，檢察官主要享有調查取證權、起訴權、上訴權、抗訴權，以及對裁決執行的監督權[ 方立新：《西方五國司法通論》[M]，人民法院出版社2000年版，第328頁。]。

由此可見，屬于大陸法系的法國、德國，都不約而同的確立了民事檢察制度。盡管較之法國，德國檢察機關介入民事訴訟的范圍要窄，但同法國一樣，兩國都確定了檢察機關有權作為國家和社會公共利益代表者的身份介入民事訴訟，以維護無特定受害主體的公共利益。

借鑒意義

     正所謂“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為積”，我們不可能照搬任一國家的模式就能完善我國民事檢察制度。但是，通過比較考察英美法系和大陸法系主要國家的民事檢察制度，至少以下幾點值得我們借鑒：

1、應當通過立法對檢察權介入民事訴訟的范圍作出特別規定。縱觀各國民事檢察制度，檢察機關提起或參與民事訴訟的范圍皆相當有限，僅限于嚴重危及國家或社會公共利益的情形，同時，均是通過立法予以特別規定。除此之外，一般不允許檢察權的介入，以防止對民事當事人自治權的侵犯。

2、應當通過立法對檢察機關介入民事訴訟的方式作出規定。通過上文的比較考察，可以看到，英美法系國家檢察機關介入民事訴訟的方式主要有：提起訴訟、參與訴訟或支持訴訟；大陸法系國家檢察機關一般亦以提起訴訟和參與訴訟為主。很顯然，我國單一的民事抗訴檢察方式有悖于當今司法通例。

3、應當通過立法對檢察機關在民事訴訟中享有的權利和承擔的義務作出規定。#p#分頁標題#e#

事實上，如果真正對上述內容作出了具體的實體和程序上規定，一直爭論不休的檢察監督權與當事人訴權及法院審判權問題就會迎刃而解。而這正是目前我國民事檢察制度面臨的最大困境。

我國民事檢察制度的實證考察與分析

   （一）我國民事檢察制度的實證考察

     1、現行立法中關于民事檢察制度的規定

我國《民事訴訟法》用五個條文規范民事檢察權的運行：第14條是對民事檢察權的總體性規定:人民檢察院有權對民事審判活動實行監督。第185條對民事檢察權行使的主體和條件進行了規定[ 《中華人民共和國民事訴訟法》第185條：最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院己經發生法律效力的判決、裁定，發現有下列情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴：（1）原判決、裁定認定事實的主要證據不足的；（2）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（3）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；（4）審判人員在審理該案時有貪污受賄，拘私舞弊，枉法裁判行為的。]。第 186 條、187 條和 188 條則規定了人民法院接到抗訴后應當依法再審、提出抗訴應當用書面形式以及人民法院再審時人民檢察院應當派員出庭等內容。據此，我們可以看到:（1）在民事訴訟中，人民法院享有對案件的獨立審判權，人民檢察院享有對人民法院民事審判活動的監督權；（2）檢察機關抗訴的對象是生效裁定和判決的合法性；（3）抗訴直接引起的是對原審案件的再審，即再審審理的不是抗訴，而是原民事糾紛。

從宏觀上看，我國法律對民事檢察權已有明確規定，但在操作中，卻發現該法對民事檢察制度的規定過于粗疏，由此導致實踐中很多問題都無法通過這幾個簡單的條文得到回應。法律規定方面的欠缺，是十多年來困擾民事檢察工作有效開展的根源，也使檢法兩家在實務中平添了許多無謂的爭議和掣肘。

司法實務中民事檢察權的運行方式

如上所述，立法對民事檢察權并未作出完美的規定，法律監督過程中必然產生實踐的運行方式。十多年來，各地檢察機關民事檢察部門通過實踐探索，逐步形成了一些做法，下面將逐一闡述。

民事抗訴

    民事抗訴是指人民檢察院認為人民法院生效的民事裁判有錯誤或具備法定條件時要求人民法院再審的行為。它是民事訴訟法明確規定的一種民事檢察權的行使方式，也是檢察機關在民事訴訟中行使法律監督權的主要方式，在此不作贅述。

    （2）民事檢察建議#p#分頁標題#e#

根據前最高人民檢察院檢察長賈春旺2004年所作的最高人民檢察院工作報告，2003年人民檢察院共向人民法院提出抗訴13120件，提出再審檢察建議3316件，占提出抗訴案件數的25.2%。所謂民事檢察建議是指對于生效判決或裁定認定事實證據充足、適用法律不當或存在漏判等問題的申訴案件，人民檢察院以書面方式建議法院再審或另案處理。經過十多年的實踐，民事檢察建議作為一種非訴訟形式的檢察監督方式，在開展民事檢察工作中發揮了獨特的作用。

民事公訴

近幾年，司法實踐中出現了民事公訴這樣一種民事檢察權的運用方式，這種方式類似與國外的民事公益代表人制度（或稱民事公益訴訟），而在我國目前尚無明文規定，但是實踐中卻出現了諸多案例。比如，全國首例民事公訴案——河南方城檢察院追討國有資產案[ 1997年5月，河南省方城縣檢察院發現縣工商局獨樹工商所未經有關部門批準，擅自于1996年將本所一處房屋及土地使用權低價出售給一名叫湯衛東的個體戶。方城縣檢察院認為應當追回這筆損失。但當時雙方買賣關系已經成立，要追回房產，必須確認買賣合同無效，而這是民事法律關系。最后，方城檢察院作為原告法人單位，檢察長為單位法定代表人，本院民行科二名檢察官為委托代理人，將縣工商局作為第一被告，買主湯衛東作為第二被告，訴訟請求法院判決房屋買賣契約無效。起訴后，法院決定立案受理，并于1997年11月26日開庭審理，12月3日下達判決書，支持檢察院訴訟請求。判決后兩被告沒有上訴，判決生效。]，影響最大的進入到二審的民事公訴案——浙江浦江檢察院追訴惡意競拍案[ 2002年5月底群眾不斷向浙江浦江縣檢察院舉報，反映該縣一處國有房地產在委托拍賣過程中，競買人洪素琴惡意串標以底價買走該房產，造成國有資產嚴重流失，要求檢察機關監督。為此，浦江縣檢察院向縣法院提起民事訴訟。審理中，被告方一致提出反對檢察院提起這起民事訴訟，認為違反了《民事訴訟法》的規定，在本案中，檢察院不可能與被告是平等的關系，而且檢察院與被告之間不存在財產上的權利和義務，不存在直接的利害關系。浦江縣檢察院稱，有侵害就應有法律上的救濟。當被侵害的對象是不特定的多數人、社會或國家，無法行政救濟，也無法依照共同訴訟、集團模式提起訴訟，法律能夠并且應當允許通過公益訴訟的途徑尋求司法救濟。經審理，2002年11月28日，浦江縣法院對此案進行公開宣判，確認此次房地產買賣無效。一審判決后，被告向金華市中院提起上訴，二審維持原判。]。除了這些影響較大的民事公訴案外，民事公訴已經作為一項維護國有資產的有效措施在各地廣為流行，如“岳陽檢察院追訴惡意拍賣案”、“河津檢察院追訴非法轉讓案”、“鄉寧檢察院追訴非法占有案”、“中江檢察院請判合同無效案”等等[ 李郁：《“民事公訴”正在進行時》[N]，《法制日報》，2003—01—07，第11版。]。#p#分頁標題#e#

（二）現行民事檢察權面臨的困境

1、制度性困境

現行民事檢察制度的立法粗糙簡略，原則規定前后矛盾，程序沒有細化，使檢察機關缺乏具體操作的法律依據，關于此研究成果較多[ 參見高檢院民行廳編:《民事行政檢察論集》[M]，中國政法大學出版社1998年版。

]，在此僅作簡述。http://ukthesis.org/fvxzy/

現行立法有背憲法之規定，且在總則和分則的規定上前后矛盾

第一，民事訴訟法第14條將檢察機關對民事訴訟的法律監督限制在對民事審判活動的監督，并不包括整個民事訴訟活動。這一規定是不符合憲法對檢察機關職能的定位的，既然檢察機關是國家的法律監督機關，其職責就是對所有涉及到法律適用的活動都有權進行監督。民事審判活動的確是法律適用過程，民事訴訟中的其他活動，比如法院的執行活動，難道就不涉及到法律的適用？這樣的規定在實踐中無疑制約了檢察機關法律監督職能的發揮。

第二，民事訴訟法總則規定檢察機關有權對民事審判活動進行監督，而分則卻只規定檢察機關對已經發生法律效力的判決、裁定通過民事抗訴的方式監督，排除了檢察機關對其他民事審判活 動的監督。這種前后矛盾的立法使檢察機關的民事檢察監督活動進退兩難。事實上，對發生法律效力的生效裁判通過抗訴進行監督只是一種事后監督，手段過于單一；而有些權錢交易、侵犯程序性權利的行為往往是在訴訟過程中進行的，立法卻規定一定要等到作出生效裁判后再通過抗訴的方式糾正。

有關抗訴主體的規定有缺陷，剝奪了基層人民檢察院的監督權

   根據民事訴訟法185條的規定，只有最高人民檢察院和上級人民檢察院才能成為抗訴主體，而基層人民檢察院不能成為抗訴主體(只享有提請或建議抗訴權)。從形式上看，這避免了同級之間的監督，是審級上的提高，而實際上，卻剝奪了同級人民檢察院的抗訴權。由于抗訴權是檢察機關行使監督權的唯一法定方式，抗訴權的剝奪即意味著監督權的剝奪，也就是說基層檢察院沒有法律監督權，這一規定與憲法的基本規定相違背。實踐中，這不但使基層需要抗訴的案件大量涌向上級檢察機關，也增加了當事人的申訴成本，影響申訴效率。對此不少地方檢察機關不得不靈活變通：由提請或建議抗訴的下級檢察院以上級檢察院的名義直接向法院提出抗訴。

（3）規定的監督方式單一，缺乏可操作性

民事訴訟法僅將民事抗訴規定為民事檢察監督的方式，其他方式未加以明文規定，這種單一的監督方式在實踐中的局限性日益突出。同時，僅用四個條文對檢察監督進行規定，過于原則，缺乏可操作性。比如：未明確檢察院的調卷權，調查核實權，出席再審法庭時的稱謂、座位、地位及職責等等。#p#分頁標題#e#